这其中《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》、《监狱法》、《传染病防治法》以及《未成年人保护法》侧重于保障女性、残疾人、刑满释放人员、传染病病原携带者以及未成年人等平等权易损人群。

针对这一问题，经过长期的调查和思考，1979年1月11日，主持工作的中央军委常委粟裕做了题为《对未来反侵略战争初期作战方法的几个问题的探讨》报告，指出当前所面临的主要威胁是敌军依恃其武器装备的优势和有利的地形条件，在地面上以坦克、机械化兵团进行密集突击并配以战略和战役的空降和大规模的空袭，由于敌人的空中、地面火力和机动能力都大大超过我们……并且敌人已经不是靠两条腿跑路的敌了，而是装甲摩托化部队，运动速度快，而在我军武器装备没有大的改善以前，我们要想大踏步地前进和后退，也踏不起来，因此照搬国内革命战争时期的那种打法，是不现实的，此时的作战思路应该是在重要的作战方向上，坚守要点，打坚固阵地防御战，以制止敌人的长驱直入，既要避免和敌人重兵集团决战又要通过积极作战行动，迟滞敌人的进攻，大量削弱、消耗敌人和歼灭敌人的有生力量，以达到保持战争能力，保存战争潜力，实现战略展开，调整和加强我防御体系，从而顿挫敌人速战速决的企图，使战局出现初期相持局面。而转型的主题才刚刚起步，中国的经济军事实力也不够强，也就无法成为一个强大的国家从容预计可能遭遇到安全威胁，而是要从更为严峻的角度考虑未来的战争问题。

但从地方而言，虽然在中央的领导之下，但总是更多的要考虑本地区的利益，也更多的关注本地区的信息，并且从中还会形成一定程度上的独立主体意识和文化认同感，因而在制度允许的空间内，会尽量从本地的利益诉求，追求本地的经济发展。[6]苏力：现代性视野中的中国法治，载《道路通向城市》，法律出版社2004年版。无论是土地革命战争、抗日战争还是解放战争当中，不计较一城一地的得失，在内外线之间随机应变的调动敌人，以大踏步的后退来换取大踏步的前进，这一战略思想使共产党赢得了一次次的胜利。而对于一个新生的国家而言，这一点就变得尤为重要，因为新生的国家意味着尚未通过成熟的科层制将权力贯彻到每一个角落之中，而合法性的来源也显得脆弱，因而稍有不慎便可能在战争中倾覆，一个成熟国家尚有在败战之后东山再起的机会，新生国家则可能一次失败便是永恒的失败。这就涉及到一个问题，如果战争不可避免，什么样的区域要做出牺牲呢？从军事上讲，有所谓的兵家必争之地，即那些掌握重要的经济区域或是交通枢纽的地区，是必须控制的枢纽或者说锁钥，如果必须放弃的是一个富饶而人口稠密的地区或一些大的商业城市，那么损失就大些。

由此，中国领导人对于战争形势做出了更为缓和的判断，在较长时间内不发生大规模的战争是有可能的，维护世界和平是有希望的。在这个背景下，更重要的就不再是强调中央集权以应对可能的战争，而是要更注意调动地方的积极性以促进经济发展，而我们也确实可以看到，中央与地方关系在这个时期进行了新的调整。化肥在世界范围内成为长期毒物。

[14]但是，风险这个概念，却迟至中世纪晚期近代化初期才在人类的历史文献中出现，在此之前，人们用运（气）或命（运）这样的词来描述同一现实。有一些参与讨论者，只是在表面上谈论风险，实际上将其谈论的风险一词换成不那么时髦的危险或危害，对其论证也不会有实质性影响。在既不能证实也不能证否风险之确定存在时，规制机关若采取行动，可能发现原来高估了风险而犯了过度规制的错误。[22]在没有不确定性和风险的地方，就没有自由。

[37]Baruch Fischhoff, Stephen R. Watson, Chirs Hope:《界定风险》，载金自宁编译：《风险规制与行政法》，法律出版社2012年。这种不确定性在一定的意义上，主要但不限于指可以量化方式确定不利后果的具体发生概率，是可确定的、相应地也是可控制的。

还有大量的风险活动，可以同时以私人风险和公共风险的形式存在。[32]如生态风险就是典型的公共风险：它起源于大范围、多主体、长期累积的资源利用和污染排放活动，危及的是人类社会自身存在的自然基础这一集体利益。还有一些研究者（如布雷耶），只从现实存在的角度理解风险，而在很大程度上忽略了作为规制对象的风险所具有的主观建构特征，至于那些更多把关注点放在如何改善风险规制以便更好地控制现代风险的行政法学者（如孙斯坦），通常是在工业社会早期的风险意义上理解风险，也即只关注可控的风险或风险的可控性，而在很大程度上忽略了贝克所谓的工业社会晚期的风险，即难以预测和控制的风险，由此避开了下文所述之风险行政法研究的真正困难所在。若不采取行动，可能又会发现原来低估了风险而犯了规制不足的错误。

但不同研究者的关注侧重则存在着明显的差异。在工业社会早期，风险仍被认为是可控的，一旦发生灾难，消防队赶到了。吊诡的是，风险社会中的风险，有许多源自控制风险或削减风险的努力，包括公共行政主体的风险规制活动。例如，当一些学者大力主张在风险规制领域应当推广以量化评估为鲜明特色的本益分析（CBA）[11]时，另外一些学者却指出量化正义的风险，[12]主张要风险预防原则而不是本益分析。

[19][德]乌尔里希贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2003年版，第59页。（三）应用风险概念 以此风险概念比照当前的风险行政法研究，可以发现不少随意使用甚至误用风险概念的现象。

但是，风险规制所面临的不确定性，既涉及客观事实认定方面的不确定性，也涉及规范价值方面的不确定性。就行政法本应是管理法和控权法的结合而言，[10]行政法研究的规范主义传统和功能主义传统可以并行不悖、互相补充。

这种风险中有许多在现代社会得到了有效控制，但并未完全消失。[24]Frank B. Cross, Paradoxical Perils of the Precautionary Principle,53 Washington Lee Law Review,1996,p.851. [25]无知始终是就当下而言的无知，当科学技术和知识的增长消除了特定的无知，也就等于从源头消除了特定的不确定性以及相应的风险。对专家统治的不信任和对规制捕获的担忧促成了公众参与风险规制的广泛共识。比如前面提及的风险规制实际上总是涉及权益权衡的问题，包括这种利益权衡背后更深层次的自由与安全之间的冲突与调和问题，就是广泛存在于整个行政法乃至整个法律领域的问题，而并非为风险行政法所独有。[18]一是所谓的外部风险，即源于人类社会之外的自然实在而与人的决策和行动无关的风险。只有当个体的风险行为之不利后果外部化而影响到他人时，才会成为法律问题，例如，交通事故的发生侵害他人的人身安全。

就通过行政诉讼或行政赔偿诉讼而追究行政主体责任、获得相应救济而言，由于风险本身并非传统意义上的损害，因此利害关系人能否仅仅基于受到风险威胁而主张原告资格是有高度争议性的问题。（二）建构意义上的风险：风险规制的真正对象 风险规制，是人们解决或应对风险问题的一种努力。

[15]对西欧近代以来风险概念演变历史追溯，参见：Deborah Lupton, Risk, Routledge, 1999. [16][英]吉登斯：《失控的世界》，周红云译,江西人民出版社2001年版，第18页。  注释: *本文系国家社科基金项目环境风险规制的行政法研究(项目号13BFX032)和教育部人文社会科学青年项目风险规制与行政法治(项目号11YJC820047)的阶段性研究成果。

这就使得风险规制中的风险，具有了主观性维度。原本分散制造的风险，也可能产生超出个体控制的、影响广泛的严重后果，例如，我国的松花江污染事故，就是起源于特定化工厂爆炸这一个别事件。

如前所述，风险这一概念在历史上的出现本身就包含了人类对风险的态度。只有没有意识到这一无知问题，或者虽然意识到了这一问题但没有充分理解这一问题的重要性，才会在风险规制领域一味推崇本益分析以及其他任何版本的专家统治进路。因为这种无知的存在，当代的风险规制活动，不仅无法通过执行立法上的确定规范而合法化，还无法因符合专家的科学理性而合法化。（一）实在意义上的风险 作为一种现实存在的风险，即不利后果发生的可能性久已有之。

有研究者宣称：谁提到规制，谁就已经预设了归责主体的去个体化，[30]在这个意义上，认定风险行政法的任务只能是对不确定的盖然性进行个体归责，[31]从而得出行政法面对风险难有作为的结论，是从根本上误解了公共行政和行政法的性质。（二）风险行政法研究的范围：区分与划界 行政法是有关公共行政的法。

但工业社会后期，人们发现许多风险，主要是高新科学技术应用的风险，其不确定性程度大大增加，包括但不限于意指不能确定不利后果的可能范围大小、严重程度、具体发生概率等，从而是难以控制的（如果不是完全不可控制的话）。也没有什么能阻止风险规制机关放任风险，忽视保护环境和公众健康的公益要求。

需要补充的是，法律是调整人类行为的规范。美国的风险行政法研究成果，参见金自宁编译：《风险规制与行政法》，法律出版社2012年版。

[25]正是在这个意义上，风险、不确定性与人的无知紧密相关。[11]Cass R. Sunstein, Cost — Benefit Default Principles, Michigan Law Review, Vol.99,2001，pp.1651-1723. [12]Elizabeth C. Fisher, The Risks of quantifying Justice, in Robert Baldwin (ed.)，Law and Uncertainty: Risks and legal Processes，1977，pp.306-311. [13]Hope M Babcock, Chumming on the Chesapeake Bay and Complexity Theory: Why the Precautionary Principle, Not Cost-Benefit Analysis, Makes More Sense as a Regulatory Approach. Wash. L. Rev.82, 2007，p.505. [14]参见[美]彼得 L.伯恩斯坦：《与天为敌：风险探索传奇》，穆瑞年等译，机械工业出版社2007年版。广义的公共行政，可以成为种种不同形式的集体应对方案（包括政府规制和社会行政）的一个方便的统称。正是为了强调风险的另一面即机会，有研究者提出，可接受风险一词本身是引入误解的，因为严格说来，谁都不愿意接受风险，我们真正接受的，是以风险为必要条件或必要代价的、可能获得的收益。

（三）司法审查面临复杂局面 前述方面的变化，都会影响到司法机关对行政行为的审查：公共行政主体和活动方式的变化，要求司法审查范围/行政诉讼受案范围的扩大。传统的部门行政法大多是将一般行政法原理具体应用于特定领域的结果。

[21]这种伴随风险的收益并不一定是物质利益，其中还包括一些为人所珍视的价值，如自由。[4]Elizabeth Fisher, Risk Regulation and Administrative Constitutionalism, Hart Publishing,2007,pp.44-46. [5]Finkelstein, Claire. Is Risk a Harm. U. Pa. L. Rev.151(2002)：963. [6]杜仪方：《风险领域中的国家责任》，载姜明安主编：《行政法论丛》(第14卷)，法律出版社2012年版。

特别是在风险预防领域，待证事实并非已经发生的因而确定的事实，而是对未来的预测，这导致举证责任本身能否适用于风险预防领域都存在疑问，[4]因为在这样的领域，所谓举证责任无论分配给谁，都是不可承受之重。因为不利后果发生之可能性的另一面是获得各种收益之可能性。